طرح‌ها و پروژه‌های عمرانی در تعریف قانونی خود متضمن انجام مطالعات توجیهی فنی، اقتصادی و اجتماعی بوده و دارای مشخصات مالی، زمانبندی اجرا، نحوه بهره‌برداری و ارتباط روشن با اهداف برنامه‌های پنج ساله است. از جمله شرایط و مفروضاتی اولیه که مبنای بسیاری از محاسبات کارشناسی این پروژه‌هاست “بازه زمانی تعریف شده” است. تغییر در شرایط زمانی پروژه‌ها و به تبع آن افزایش هزینه‌ها موجب می شود در برآورد هزینه - فایده آنها که بر اساس قیمت‌های بازار و دوره طولانی اجرا صورت می‌گیرد بسیاری از پروژه‌ها در زمان بهره‌برداری توجیه اقتصادی خود را از دست بدهند. بدین لحاظ می‌توان از جمله عوامل افزایش هزینه‌های پنهان اجرای پروژه‌ها به سبب طولانی شدن مدت اجرای آنها را عدم النفع پروژه‌ها در زمان بهره‌برداری دانست. از سوی دیگر با توجه به اینکه عمر مفید ساختمان‌ها و سازه‌های عمرانی حدود ۴۰ تا ۵۰ سال است، حداقل یک چهارم عمر مفید طرح‌ها قبل از بهره‌برداری از دست می‌رود. این امر ضمن افزایش حجم فعالیت‌های دولت طی سال‌های آتی، موجب افزایش هزینه‌های دولت و به تبع آن افزایش عمر پروژه‌ها می‌شود.
۲-۱۳-۴ کاهش کیفی خدمات پیمانکاران
ناهماهنگی بوجود آمده در برنامه اجرایی پروژه‌، آثار ناخوشایندی در عملکرد پیمانکار و کیفیت نهایی کار داشته و ادامه این شرایط موجب شده دامنه نارسایی به سایر پیمانکاران جزء که در زیرمجموعه پیمانکار اصلی فعالیت می‌کنند گسترش یافته و لذا سطح استاندارد اجرای پروژه‌ تنزل پیدا ‌کرده است.
۲-۱۳-۵ ایجاد اشتغال ناپایدار و کاهش سرمایه‌گذاری مولد
کاهش کیفیت اجرای کار و عدم بازدهی مورد انتظار دولت به عنوان کارفرمای پروژه موجب نارضایتی دولت از پیمانکاران می‌شود. پیمانکار که در این شرایط با افزایش هزینه سرمایه‌گذاری و عدم توانایی خود در جبران خسارات وارده مواجه می‌شود انگیزه فعالیت و سرمایه‌گذاری را از دست می‌دهد. در نتیجه اشتغال ایجاد شده ناپایدار و میل به سرمایه‌گذاری مولد هم کاهش می‌یابد. این امر که موجب بیکاری و به هدر رفتن نیروی انسانی و ماشین‌آلات می‌شود از جمله عوامل افزایش هزینه‌های پنهان اجرای پروژه‌ها بدلیل طولانی شدن مدت اجرای پروژه‌هاست که با وجود اهمیت فوق العاده در مباحث توسعه صنعتی، کمتر مورد توجه برنامه‌ریزان و صاحبنظران اقتصادی قرار می‌گیرد.
آثار و پیامدهای مطرح شده بررسی عوامل و دلایل طولانی شدن اجرای پروژه‌ها را ضروری می‌سازد.
۲-۱۴ عوامل طولانی شدن طرح‌ها و پروژه‌های عمرانی
همانطور که در ابتدا ذکر شد مهمترین عوامل رکود در اجرای طرح‌ها و پروژه‌های عمرانی و در نتیجه افزایش عمر آنها به ترتیب به نارسایی اعتبارات، ضعف دستگاه‌های اجرایی و ناتوانی پیمانکاران^[۳] باز می‌گردد. اگرچه عوامل دیگری همچون عدم رعایت اصل برنامه‌ریزی^[۴] (که موجب محدودیت دسترسی به مصالح و تجهیزات و ماشین آلات می‌شود) و چارچوب‌های قانونی نامتناسب با شرایط کار^[۵] نیز در توقف وکندی کار تأثیر گذار بوده‌اند ولیکن از آنجا که سهم نارسایی اعتبارات در حدود ۵۰ درصد علل تأخیر بوده در این گزارش تنها به ارائه راهکار در این خصوص پرداخته شده است. این در حالی است که با گذشت برنامه‌های پنج ساله توسعه، مشکلات طرح‌های عمرانی از مشکلات تدارکاتی و پیمانکاری شامل کمبود مصالح، ماشین آلات و نیروی انسانی متخصص به سمت مشکلات مالی سوق یافته است.
نارسایی اعتبارات طرح‌های عمرانی بصورت ناهماهنگی بین روند پرداخت‌های کارفرمای اصلی(دولت) با تقاضای مالی طرح در طی زمان اجرا نمودار می‌شود. تکرار این شرایط حکایت از آن دارد که منشأ اصلی این مشکل در کمبود بودجه دولت نبوده و اصولاً ناکارآمدی ساختارهای مالی و برنامه‌ریزی فعلی را در تمامی این سال‌ها نشان می‌دهد که متناسب با نیازها و شرایط موجود اصلاح نشده‌ است. ساختارهای موجود منجر به بوجود آمدن شرایط کمبود بودجه و تأخیر افتادن اجرای طرح‌ها می‌شوند که علاوه بر کاهش کیفی و کمی فعالیت‌ها، اجرای پروژه‌ها را پیچیده‌تر می‌کنند. در ساختار موجود، منابع و مصارف اعتبار تملک دارایی‌های سرمایه‌ای کاملاً مستقل از یکدیگر تعریف می‌شوند. این امر موجب بروز نارسایی اعتبارات در طرح‌های عمرانی حول محورهای زیر می‌شود.
۲-۱۴-۱ عدم کفایت اعتبارات تأمین شده
اعتبار مورد نیاز برای اجرای پروژه‌های برنامه‌ریزی شده بیش از منابع درآمدی دولت است. علت این امر تعداد زیاد طرح‌های عمرانی تعریف شده است که موجب عدم توازن میان تعداد طرح‌های عمرانی و منابع مالی و امکانات فیزیکی کشور می‌شود. در این صورت کلیه طرح‌ها در تأمین اعتبارات دچار مشکل شده و با عدم هماهنگی با برنامه اجرایی تهیه شده مواجه می‌شوند.

بهترین راه حل، اولویت‌بندی اجرای پروژه‌هاست که اولاً با کاهش دوره اجرا، هزینه نهایی آنها را پایین می‌آورد. بدین ترتیب کلیه پروژه‌ها به صورت اقتصادی اجرا شده و کمبود بودجه دولت نیز کاهش می‌یابد. ثانیاً موجب ایجاد قابلیت ارزیابی و بهینه‌سازی اجرای پروژه‌ها در موارد مشابه می‌شود. این کار هزینه‌ها را کاهش داده و بهره‌وری اجرا را افزایش می‌دهد. ثالثاً کاهش منازعات و اختلافات میان عوامل درگیر در پروژه (که آثار مخربی روی کیفیت کار می گذارد) از یک سو و دستگاه اجرایی و نظام تأمین و تخصیص بودجه از سوی دیگر را به دنبال دارد.
۲-۱۴-۲ عدم تخصیص کامل اعتبارات تأمین شده
تخصیص اعتبار عبارتست از تقسیط اعتبارات مصوب در فواصل زمانی سه ماهه که توسط سازمان مدیریت و وزارت امور اقتصادی مشترکاً تهیه و به دستگاه اجرایی ابلاغ می‌گردد.
همانطور که گفته شد تأمین کامل بودجه پروژه‌ها در برخی موارد کفاف کلیه هزینه‌ها را نمی‌دهد با این وجود باز هم مشاهده می‌شود که اعتبار مصوب بدلیل عدم پیش بینی دقیق ارقام بودجه به طور کامل تخصیص نمی‌یابد. عدم تخصیص کامل اعتبارات پیش بینی شده در طرح از سوی دستگاه‌های ذیربط همچون کمیته تخصیص، سازمان مدیریت و خزانه به صورت یک رویه‌ی نانوشته برای دستگاه‌های اجرایی ترسیم شده است. همچنین با اصلاحیه بودجه که هر ساله در دیماه صورت می‌گیرد اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای برای جبران هزینه‌های جاری دستگاه‌ها برداشت شده و بدین ترتیب شوک دیگری بر طرح‌های عمرانی وارد می‌شود که بی‌اعتمادی پیمانکاران نسبت به دستگاه‌های دولتی را مضاعف می‌سازد. ایجاد چنین رویه‌هایی در اجرای طرح‌های عمرانی سبب شده بسیاری از دستگاه‌های اجرایی برنامه‌ها و اعتبارات مورد نیاز برای طرح‌های آتی را با در نظر گرفتن ضرایب اطمینان مناسب محاسبه و تهیه کنند. افزایش هزینه‌ها از یک سو و همچنین وجود محدودیت‌های منابع درآمدی دولت از سوی دیگر، موجب کمبود بودجه در پروژه‌های عمرانی می‌شود. این کمبود تقریباً روی کلیه پروژه‌ها توزیع می‌شود. لذا پروژه‌ها با تأخیر به اتمام رسیده و در نتیجه هزینه تمام شده افزایش می‌یابد. این افزایش در برخی موارد تا۱۰۰% بیش از بودجه مصوب اولیه می‌باشد.
راه حل اساسی این است که درآمدهای پیش بینی شده در بودجه حقیقی باشد تا با کمبود بودجه نامتعارف روبرو نشویم. در این راستا دولت باید بر اساس درآمدهای قطعی و در دسترس، برنامه‌ریزی نموده و عمل کند.
۲-۱۴-۳ عدم رعایت زمان بندی مناسب در تخصیص اعتبارات
الف) تخصیص دیر هنگام اعتبارات سنواتی پروژه‌های عمرانی : همانطور که گفته شد تأمین اعتبارات در شروع سال مالی همواره با تأخیر صورت گرفته و پرداخت‌ها در اواخر سه ماهه اول انجام می‌شود. این امر موجب کشیده شدن دامنه تأخیرات به سایر مراحل تخصیص اعتبار در طول سال می‌شود. در نهایت محاسبات اقتصادی پروژه که از مبانی برنامه‌ریزی و طراحی است با تغییرات عمده‌ای مواجه می‌شود و دستگاه و کلیه عوامل پروژه در برنامه‌ریزی مالی و تعهدات هزینه‌ای پروژه دچار مشکل می‌شوند.
ب) عدم تأمین اعتبارات در فصول مناسب کار : روند اجرای پروژه‌هایی که مستلزم مراحل ساخت، نصب، تست و راه‌اندازی می‌باشند تحت تأثیر شرایط جوی و موقعیت اقلیمی محل اجرای بعضی از پروژه‌ها تغییر می‌کند. بسیاری از مناطق کشور دارای شرایط جوی متغیر در طول سال هستند که اجرای پروژه را به شرایط زمانی خاصی محدود می‌کند. به عنوان مثال فصل مناسب فعالیت‌های یاد شده در مناطق سردسیر شش ماهه اول سال است اما نه تنها امکان استفاده از اعتبارات فصول سرد در ماه‌های گرم سال فراهم نیست بلکه تخصیص اعتبارات نیز گاه در اواسط تابستان صورت می‌گیرد که عملاً انجام کار را با مشکل مواجه می‌کند. اجرای پروژه در این حالت نیز با تأخیر صورت می‌گیرد.
۲-۱۴-۴ عدم امکان جابجایی اعتبارات پروژه‌های مشابه در یک دستگاه اجرایی
در بسیاری موارد یک دستگاه اجرایی پروژه‌هایی با موضوع مشابه بطور همزمان در دست اجرا دارد. بررسی ها نشان داده با وجود تخصیص اعتبارات لازم به علل مختلف، پروژه‌ها در طول اجرا با وقفه‌هایی همراه بوده‌اند (از قبیل: بروز مشکلات فنی، حوادث غیر مترقبه طبیعی، کشمکش‌های سیاسی در پروژه‌هایی که پیمانکار خارجی دارند و ….). وجود مشکلات قانونی در مسیر جابجایی اعتبارات بین پروژه‌ها باعث می‌شود در شرایطی که اعتبارات یک پروژه به دلایل فوق الذکر بلااستفاده است و پروژه دیگری شدیداً نیاز به منابع مالی دارد نتوان به صورت موقت منابع را جابجا کرد.
البته با توجه به شکل جدید تدوین بودجه که مسئولیت جابجایی و توزیع اعتبارات را به عهده دستگاه‌های اجرایی بزرگ قرار داده این مشکل مرتفع شده است.
۲-۱۴-۵ بوروکراسی گسترده و تأخیر در پرداخت مطالبات پیمانکاران
اعمال قوانین غیر شفاف و مبهم که منجر به بروز هنجارهایی همچون برداشت ناصحیح و عدم تشخیص قوانین متضاد در عملکرد نظام اجرایی شده به همراه محافظه کاری و عدم اطمینان از صحت عملکرد دستگاه‌ها و مؤسسات دولتی موجب شده است این مقررات شکل پیچیده‌ای به خود بگیرند بطوریکه در مقام عمل، با انواع و اقسام کنترل‌های مرکزی همراه می‌شوند و در نتیجه نوعی کندی و محافظه کاری بر عملکرد دستگاه‌های اجرایی حاکم می‌شود که نتیجه آن ایجاد تأخیر در پرداخت مطالبات پیمانکاران و نهایتاً کاهش کارایی دستگاه‌هاست.
۲-۱۵ راهکارهای اجرایی مناسب برای مواجهه با چالش‌های فوق
برای حل مشکلات یاد شده لازم است در مرحله اول از حجم فعالیت‌های دولت کاسته شود. بدین منظور باید طرح‌هایی که دارای ارزش اقتصادی بوده و به لحاظ سرشکن شدن هزینه اجرا توسط دولت، اکنون سودآور محاسبه می‌شوند به بخش غیر دولتی واگذار شوند. این اقدام بایستی نه با هدف کسب درآمد بلکه ایجاد اشتغال، افزایش تولید (بطور غیر مستقیم) و کاستن از فشارهای مالی بر روی بودجه عمرانی صورت پذیرد. این امر اگرچه مشکلات و نارسایی‌های ساختارهای بودجه‌ریزی را بصورت ریشه‌ای حل نمی‌کند ولیکن مشکل این طرح‌ها را در جهت تسریع در روند توسعه و آبادانی کشور بهبود می‌بخشد، ضمن اینکه این امکان را به دولت می‌دهد تا با فراغ بال بیشتری به حل مشکلات سایر طرح‌های موجود بپردازد. در مرحله بعد نیز می‌توان با ارتقاء بهره‌وری اجرا، هزینه تمام شده و دوره اجرای آنها را کاهش داد^[۶].
۲-۱۵-۱ واگذاری برخی طرح‌های عمرانی به بخش غیر دولتی
افزایش حجم فعالیت‌های دولت نه تنها توان دولت را در زمینه تدوین سیاست‌ها و خط مشی‌ها محدود نموده، بلکه موجب کاهش قدرت نظارت و کنترل در طی دوره اجرای طرح‌های عمرانی شده است. درگیری دولت در پیچ و خم امور اجرایی و در گستره وسیعی از تأمین معاش اولیه مردم تا پیشروی در مرزهای علم و فناوری پیشرفته، جایگاه دولت را از سکانداری به نقش پاروزنی تقلیل داده است. اگرچه ابلاغ سیاستهای کلی اصل ۴۴ قانون اساسی از سوی مقام معظم رهبری در این راستا حجم بزرگی از کارها را از دوش دولت برداشته اما با این وجود هنوز حجم طرح‌ها و پروژه‌های عمرانی دولتی بیش از توان مالی دولت است. این امر موجب طولانی شدن دوره اجرای طرح‌ها شده که آثار و پیامدهای آن قبلاً ذکر شد. یکی از راهکارها برای حل این معضل واگذاری بخشی از این طرح‌ها به بخش غیر دولتی است.
دولت بر اساس مسئولیت‌های حاکمیتی خود (از جمله: مجموعه اقدامات برای تنظیم روابط دستگاه‌های دولتی و مردم جهت اعمال حاکمیت، بسترسازی برای ایجاد و توسعه ظرفیت‌های اقتصادی، ایجاد و توسعه امکانات رفاهی و… ) وظیفه اجرای طرح‌های مختلف عمرانی را به عهده دارد گرچه در یک تحلیل هزینه-فایده، بسیاری از آنها به لحاظ سودآوری مستقیم، اقتصادی و مقرون به صرفه نباشند. در این شرایط دولت می‌تواند با پرداخت هزینه‌های اولیه، طرح را آغاز نموده و با حذف هزینه‌های غیر اقتصادی کننده طرح، ادامه و بهره‌برداری از آن را تا مدت معینی به بخش غیر دولتی واگذار نماید. به عنوان مثال در یک طرح راهسازی که ۱۰۰ میلیارد ریال هزینه دارد اما ارزیابی اقتصادی از طرح، هزینه‌کرد حداکثر تا ۵۰ میلیارد ریال را سودآور نشان می‌دهد، دولت می‌تواند با تأمین ۵۰ میلیارد ریال هزینه اولیه طرح، اجرای مراحل اولیه را آغاز نموده و با از میان برداشتن هزینه‌های غیر اقتصادی کننده طرح، زمینه را برای واگذاری سایر مراحل آن آماده سازد. مدیریت بخش غیر دولتی چون در فضای خارج از شمول قوانین و مقررات مربوط به اجرای طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای فعالیت می‌کند از اختیار عمل کافی جهت پیشبرد پروژه‌ها با حداکثر بهره‌وری برخوردار می‌باشد.
همچنین در طرح‌هایی که به لحاظ طول دوره سرمایه‌گذاری، از طرح‌های بلند مدت محسوب می‌شوند و یا به علت طولانی بودن دوره بازگشت سرمایه، بخش غیر دولتی حاضر به سرمایه‌گذاری در آنها نمی‌باشد دولت می‌تواند با بهره گرفتن از ساز و کار فوق و کاهش مدت اجرا تا مرحله بهره‌برداری، تمهیدات لازم را برای واگذاری آنها فراهم آورد.
۲-۱۵-۲ ارتقاء بهره‌وری مدیریت منابع مالی در اجرای طرح‌های عمرانی
گستردگی بیش از حد فعالیت‌های بخش دولتی شرایطی را بر ساختار تولیدی و اجرایی کشور حاکم کرده است که حتی اعمال بهترین شرایط (افزایش سقف اعتبارات عمرانی) و بکارگیری کارآزموده‌ترین برنامه‌ریزان و مدیران اجرایی نیز به تنهایی نمی‌تواند در رویارویی با مشکلات گره‌گشا باشد. با توجه به این نکته که تأمین مناسب منابع مالی شاهرگ حیاتی کلیه طرح‌ها و عوامل درگیر در آنها می‌باشد، دولت می‌تواند با اصلاح مکانیزم آن از طریق باز مهندسی نظام تأمین و تخصیص اعتبار تملک دارایی‌های سرمایه‌ای، کلیه عوامل تأخیر مربوط به نارسایی‌ اعتبارات و ضعف‌های پیمانکاران را برطرف نماید. در این صورت راه برای درهم شکستن تنها سد مهم موجود در مسیر حرکت اجرای طرح‌ها (موانع و مشکلات مربوط به دستگاه اجرایی) هموار می‌گردد. بنابراین راهکار اصلی حل مشکلات یاد شده (که همانا کنترل منابع مالی طرح‌ها می‌باشد) باید متضمن دو شرط اساسی زیر باشد:
۱- محدود نمودن تعریف طرح‌های جدید بر اساس توان مالی دولت
۲- تأمین به موقع و مناسب اعتبار مورد نیاز طرح‌های تعریف شونده
رویکرد اصلی این گزارش طراحی مکانیزم مالی است که اولاً اعتبار مورد نیاز طرح‌های عمرانی را به موقع و به حد تکافو تأمین نموده و ثانیاً به صورت خودکنترل از تعریف طرح‌های جدید مازاد بر توان مالی دولت جلوگیری نماید. راه‌اندازی اعتبارات اسنادیLetter of Credit) ) ریالی تحت الزامات اجرایی آن که در ادامه ذکر می‌شود یکی از مؤثرترین ابزارها جهت نیل به این دو هدف بصورت توأمان است. همچنانکه دولت در قبال پیمان‌های خارجیLC ارزی دایر کرده است می‌تواند برای هر یک از طرح‌های عمرانی از ابتدا تا انتها اقدام به گشایش LC ریالی نماید. در صورت تحقق این امر دولت می‌تواند ضمن تضمین پرداخت به هنگام مطالبات پیمانکاران، اتمام به موقع طرح‌ها را در بدنه برنامه‌ریزی کشور اطمینان داده و تضمین نماید. این اقدام دولت بطور همزمان کیفیت و سرعت انجام پروژه‌ها را افزایش می‌دهد. در نتیجه شاخص بهره‌وری اجرای طرح‌ها و پروژه‌های دولتی ارتقاء می‌یابد. در صورت بکارگیری این مکانیزم مالی، دولت می‌تواند ضمن الزام پیمانکاران به رعایت سطوح بالاتر استانداردها، ارائه خدمات آنها را به لحاظ کمی و کیفی ارتقاء داده و با کسر هزینه‌های تعدیل، قیمت اولیه و هزینه تمام شده طرح‌ها را کاهش دهد. پس از مدتها بحث در محافل کارشناسی قانون اعتبار اسنادی ریالی برای وزارتخانه‌ها، شرکتها و مؤسسات دولتی اولین بار در قانون بودجه سنواتی دولت در سال ۱۳۸۳ گنجانده شد (تبصره ۱۹، بند” د") و پس از آن در قانون بودجه سنواتی دولت در سال ۱۳۸۶ عیناً تکرار شد ( تبصره ۲، بند “ن"). همچنین قبل از آن در قانون ” الحاق موادی
به قانون اصلاح بخشی از مقررات مالی دولت ” مصوب ۱۵/۸/۱۳۸۴ مجلس شورای اسلامی نیز بر این امر تأکید شده بود. مطابق این قانون شرکت‌ها و مؤسسات دولتی مجازند به نفع پیمانکاران داخلی اعتبار اسنادی ریالی افتتاح نمایند^[۷].
لیکن با وجود تمامی این تدابیر هنوز گشایش اعتبار اسنادی ریالی برای پروژه‌های عمرانی دولت به مرحله اجرا نرسیده است. زیرا دستگاهی که با بهره گرفتن از منابع داخلی و یا بودجه‌های دولتی پروژه‌ای را اجرا می کند برای گشایش اعتبار ریالی به نفع پیمانکاران داخلی نیازمند هماهنگی بین سامانه مدیریتی و مالی دولت و نظام بانکی است. فراهم نبودن چنین شرایطی موجب شده پرداخت‌ها در پروژه‌های عمرانی اغلب به صورت نقدی انجام شود و بدلایل وجود مشکلاتی از قبیل بوروکراسی اداری دستگاه، کمبود بودجه دولتی و… این پرداخت‌ها هم با تأخیرات زیاد همراه است.
با وجودیکه کمبود بودجه دولت منشاء اصلی مشکلات مالی عنوان می‌شود اما به نظر می‌رسدگره اصلی در عدم ارتباط بین نظام بانکی و نظام بودجه‌ریزی دولت نهفته است. دولت می‌تواند با اتخاذ مکانیزم‌هایی از یک سو دسترسی دستگاه مجری به منابع مالی نظام بانکی جهت بهره‌برداری حداکثری از اعتبارات تخصیص یافته پروژه‌‌‌ها را تسهیل نماید و از سوی دیگر امکان استفاده نظام بانکی از گردش منابع تخصیص یافته دستگاه را در بانک عامل فراهم آورد. بر این اساس تدابیر زیر برای دستگاه‌ها قابل اجرا می‌باشند.
۲-۱۵-۳ امکان جابجایی اعتبارات پروژه‌های مشابه
آمار رسمی موجود نشان می‌دهد برخی از پروژه‌ها‌ به عللی غیر از مشکلات مالی متوقف شده‌اند (از قبیل اینکه پروژه‌ به مشکلات فنی برخورد کرده است، پیمانکار دچار مشکل داخلی شده است و …). از سوی دیگر برخی از پروژه‌ها در همان دستگاه دارای سرعت رشد مناسبی است و تنها مشکلات مالی مانع افزایش سرعت پیشرفت آنها شده است. در چنین شرایطی بانک می‌تواند بدون جابجایی در ردیف اعتبارات پروژه‌ها، اعتبارات بلااستفاده پروژه‌های متوقف را به عنوان منابع قرض الحسنه استفاده نموده و معادل همان اعتبارات را به پروژه‌‌های جاری همان دستگاه، به صورت قرض الحسنه و با کارمزد مناسب تسهیلات ارائه نماید. مادامیکه بانک از اعتبارات ساکن دستگاه مانند منابع قرض الحسنه‌ای بهره می‌برد تسهیلات ارائه شده نیز قرض الحسنه می‌باشد. همچنین بانک می‌تواند به ازاء مدت زمان خالی بودن حساب دستگاه (جهت تصفیه حساب سالیانه دستگاه) سود تسهیلات اعطایی به پروژه‌های جاری را از دستگاه مربوطه مطالبه نماید.
باید توجه داشت که خطوط اعتبارات تخصیصی به هر یک از پروژه‌‌ها از سوی دستگاه تغییری نکرده و قابل حسابرسی توسط مراجع ذی صلاح می‌باشد آنچه رخ داده صرفاً اخذ تسهیلات از بانک در هر یک از خطوط بطور جداگانه بوده است. در شرایطی که میزان اعتبارات بلااستفاده دستگاه جهت اخذ تسهیلات از بانک کافی نباشد دولت موظف است پس از تسجیل دیون دستگاه، اصل و سود تسهیلات دریافتی از بانک را در زمان مقرر بازپرداخت نماید. با این وجود در مقایسه با افزایش هزینه‌های پروژه‌ در شرایط کندی پیشرفت می‌توان انتظار داشت سود تسهیلات بانک در مدت ذکر شده بسیار پایین‌تر از هزینه‌های تعدیل و تورم سالیانه ناشی از به درازا کشیدن پروژه‌ باشد.
۲-۱۵-۴ استفاده از گردش مالی اعتبارات عمرانی دستگاه در بانک عامل
اما در حالت کلی در پروژه‌های عمرانی تا بحال فقط از اعتبارات موجود در حساب دستگاه‌ها جهت پیشبرد اهداف پروژه‌ها استفاده شده است و استفاده از امتیاز جریان نقدینگی در بانک عامل برای پیشرفت فعالیت‌ها و عدم توقف پروژه‌ها بکار گرفته نشده است. بانک می‌تواند به پشتوانه منابع مالی که در اختیار دارد نقش مستهلک کننده را در مقابل نوسانات تأمین و تخصیص اعتبارات دستگاه ایفا کند. بدین ترتیب که اگر بانک این امکان را داشته باشد که از نقدینگی موجود در حساب دستگاه برای اعطای تسهیلات اعتباری به مشتریان خود استفاده نماید متقابلاً می‌تواند زمانی که دستگاه دچار کمبود بودجه می‌شود به ازاء گردش مالی مثبت دستگاه، تسهیلات اعتباری بصورت قرض‌الحسنه در اختیار دستگاه قرار دهد و دستگاه در پایان هر سال مالی فقط اصل تسهیلات دریافتی را به بانک بدهکار می‌باشد. به عبارت دیگر دستگاه (کارفرمای پروژه) می‌تواند از طریق موازنه سودی که بانک از نقدینگی‌های مانده در حساب دستگاه بدست می‌آورد با سودی که بانک در پاسخ به تعهدات مالی پروژه‌های جاری دستگاه پرداخت می‌کند پرداخت به موقع را به پیمانکاران تضمین نماید. در این میان آنچه مهم است Cash flow دستگاه در پایان سال مالی است. در صورت منفی بودن این عدد، دولت تا سقف معینی جبران سود و اصل تسهیلات بابت دیون دستگاه را در اولین تخصیص اعتبارات عمرانی دستگاه در سال آتی تضمین می کند و دستگاه می‌تواند بالاتر از سقف مشخص شده را با تضمین خود از بانک استقراض نماید. تحت چنین شرایطی دستگاه از اعتبار کافی جهت گشایش اعتبار اسنادی برای پروژه‌ها برخوردار می‌باشد و قانون اعتبارات اسنادی ریالی می‌تواند شکل اجرایی به خود بگیرد.
عملکرد بانک را در فرایند گشایش اعتبار اسنادی ریالی می‌توان با کارکرد مخزن انبساطی در سیستم‌های رادیاتوری گرمایش مقایسه نمود(شکل ۲-۱ ). در این سیستم‌ها جهت جلوگیری از نوسانات دبی ورودی (اعتبار مورد نیاز پروژه‌ها) به پمپ که منجر به تخریب سیستم می‌شود در سر راه ورودی آن، مخزن انبساطی تعبیه شده است. این شرایط امکان عملکرد صحیح پمپ (جریان دائمی پروژه‌ها) را تضمین می‌کند. در واقع مشکل اصلی نظام تأمین و تخصیص اعتبارات عمرانی عدم وجود مکانیزمی است که بتواند مانند مخزن انبساطی نوسانات اعتبارات دستگاه را مستهلک کند.
مخزن انبساطی(LC ریالی)
رادیاتور(هزینه‌های پروژه)
دیگ آب(خزانه دولت)
جریان آب
(جریان اعتبار) پمپ آب
(دستگاه دولتی)
شکل (۲-۱ )مقایسه کارکرد مخزن انبساطی در سیستم گرمایش با اعتبار اسنادی ریالی در طرح‌های عمرانی
۲-۱۶ الزامات اجرایی تحقق گشایش اعتبار اسنادی ریالی برای طرح‌ها و پروژه‌های عمرانی
مطابق بخشنامه بانک مرکزی به کلیه بانک‌ها ( شماره الف/۴۰۷۳ به تاریخ۳۰/۹/۱۳۸۶ ) گشایش اعتبارات اسنادی ریالی برای دستگاه‌های دولتی نباید منجر به اعطای تسهیلات از سوی بانک به دستگاه شود. بنابراین دستگاه‌های دولتی باید کل مبلغ گشایش را در زمان گشایش LC در بانک عامل سپرده‌گذاری کنند. مطمئناً هدف قانونگذار محترم از تهیه و تنظیم قانون اعتبارات اسنادی ریالی صرفاً تبدیل نوع پرداخت دستگاه از پرداخت نقدی و مستقیم به پرداخت از طریق بانک عامل نبوده است (چه اینکه این اقدام موجب افزایش هزینه‌های دستگاه وکمبود بیش از پیش اعتبارات مورد نیاز می‌شود) بلکه ایجاد تضمین و اعتماد در پیمانکاران و دست‌اندرکاران نظام اجرایی پروژه‌ها از پرداخت به موقع و کامل مطالبات پیمانکاران حتی در زمان کمبود اعتبار دستگاه بوده است. لازمه تحقق چنین هدفی استفاده از منابع داخلی بانک عامل در مواقعی است که حساب دستگاه دارای اعتبار کافی نمی‌باشد. این امر مستلزم اخذ مجوزهای قانونی لازم می‌باشد که در ادامه ذکر می‌شود.