۲-۲- نقش برنامه ریزی در توسعه جوامع
با شروع انقلاب صنعتی در قرن نوزدهم، بشر وارد مرحله نوینی از رشد و پیشرفت شد. در این زمان کشورهای اروپایی که اکثراً صاحب مستعمراتی در اقصی نقاط جهان بودند، توانستند بوسیله منابع طبیعی و هم چنین نیروی کار و افراد متخصص، پایه های رشد صنعتی واقتصادی خود را به سرعت پی ریزی نمایند. با گذشت زمان و بروز مشکلات ومسائل جدید در راه رشد وتوسعه صنعتی و به ویژه بحران اقتصادی سال ۱۹۲۹ و جنگ جهانی دوم، اکثر دولتهای اروپایی به یک نوع برنامه ریزی مرکزی روی آوردند و توانستند اثرات بحرانهای جهانی را تقلیل دهند. این برنامه ها در سالهای بعد نیز برای باز سازی کشورهای درگیر در جنگ و همچنین رشد و توسعه اقتصادی ادامه یافت. پس از جنگ جهانی دوم همزمان با گسترش موج استقلال طلبی در کشورهای تحت سلطه، مردم این کشورها خواهان استقلال و دستیابی به توسعه و رشد اقتصادی شدند. این دوران که مصادف بود با ارائه مفهوم جدید توسعه^[۶۶]،بسیاری ازکشورهای را بر آن داشت تا به برنامه ریزی مرکزی و ایجاد برنامه های چند ساله روی آورند.^[۶۷]

۳-۲- سابقه برنامه ریزی در ایران قبل از انقلاب
کشور ایران را می توان از پیشگامان برنامه ریزی در سطح آسیا دانست ، چنانچه اولین جرقه های برنامه ریزی در ایران(۱۹۳۷) زده شد و در نهایت پس از گذشت ۱۱ سال،سال ۱۳۱۶ از اولین اقدام رسمی در جهت برنامه ریزی، در بیست و ششم بهمن سال ۱۳۲۷ کشور ایران با تصویب مجلس شورای ملی صاحب اولین برنامه هفت ساله عمرانی کشورشد.
حال به اقدامات صورت گرفته اشاره می شود :
- برنامه هفت ساله اول عمرانی کشور ۱۳۳۴ - ۱۳۲۸
- برنامه هفت ساله دوم عمرانی کشور ۱۳۴۱ - ۱۳۳۵
- برنامه پنج ساله سوم عمرانی کشور ۱۳۴۶ - ۱۳۴۱
- برنامه پنج ساله چهارم عمرانی کشور ۱۳۵۱ - ۱۳۴۷
- برنامه پنج ساله پنجم عمرانی کشور ۱۳۵۶ - ۱۳۵۲
- برنامه پنج ساله ششم عمرانی کشور ۱۳۶۱ - ۱۳۵۷
که گرچه اهدافی برای برنامه ششم نگارش گردید امّا به دلیل بروز انقلاب اسلامی و تقاضای ساختار جدید نظام اجتماعی اقتصادی با هویتی متفاوت، این برنامه در همان مراحل اولیه اجرا رها شد.^[۶۸]
۱-۲-۳- سابقه برنامه ریزی در ایران بعد از انقلاب
دوران پس از انقلاب اسلامی را از دیدگاه برنامه ریزی، می توان به دو قسمت ۱۳۶۷ ۱۳۵۷ و ۱۳۶۸ به بعد تقسیم کرد، که در بخش اول نظام جمهوری اسلامی ایران با مسائل شکل گیری انقلاب، فرار سرمایه، مهاجرت نیروی انسانی کارآمد، ملی کردن بسیاری از صنایع و بانکها،مدیریت اقتصادی، جنگ هشت ساله و بسیاری مسائل اجتماعی و سیاسی روبرو بوده است ، چنانچه نظام جمهوری اسلامی ایران عملاً از سال ۱۳۶۰ به ثبات سیاسی دست یافت، ولی وضعیت اقتصادی تا سالهای بعد نیز سامان نیافت، زیرا درآمدهای نفتی به علت جنگ کاهش یافته و در مقابل هزینه های اداره امور به دلایل یاد شده افزایش یافته بود^[۶۹].
بنددوم- برنامه توسعه اقتصادی ، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران
با پیروزی انقلاب اسلامی در ایران، ضرورت برنامه ریزی و تعیین سمت و سوی حرکت های اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی کشور با اهداف و معیارهای جدید بیش از پیش احساس می شد، که این ضرورت در اصل چهل و سوم قانون اساسی به صراحت منعکس است. فعالیت های برنامه ریزی از سال ۱۳۶۰ به طور جدی در دستور کار دولت وارد شد و تا بدان حد مورد توجه و تاکید قرار گرفت که دولت سال ۱۳۶۱ را سال برنامه ریزی نام گذاری نمود. از این رو دستگاه های مسئول به منظور دگرگون نمودن مناسبات و روابط اقتصادی ، اجتماعی و فرهنگی گذشته و همچنین تدوین اهداف، سیاستها و برنامه های رشد و توسعه به تهیه یک نظام برنامه ریزی هماهنگ و جامع در کشور پرداختند و برای نخستین بار ، تدوین برنامه ای برای توسعه اقتصادی، اجتماعی، و فرهنگی کشور را با توجه به اهداف و معیارهای جدید فراهم می آورد.
توسط شورای اقتصاد، نظام برنامه ریزی کشور در تاریخ ۱۰/۱۰/۱۳۶۰ با تصویب طرح پیشنهادی سازمان برنامه و بودجه شکل گرفت. که از ویژگیهای بارز این نظام توجه به برنامه ریزی منطقه ای و استانی و هم چنین انعطاف پذیری آن بوده، زیرا در این طرح از چگونگی تدوین یک برنامه بلند مدت بیست ساله تا تعیین پروژه ها و طرحهای اجرایی سالیانه در شهرستانهای مختلف مورد بحث قرار گرفت. در نظام پیشنهادی یک ارتباط متقابل بین سطوح مختلف برنامه ریزی و یک جریان اطلاعاتی از سطوح پائین برنامه ریزی به بالا و بالعکس از سطوح بالا به پائین طراحی شده بود.
برهمین اساس علی رغم تلاشهای صورت گرفته در سالهای پس از انقلاب، اولین برنامه میان مدت توسعه کشور با یک تاخیر هشت ساله از سال ۱۳۶۸ آغار گردید و تا سال ۱۳۷۲ ادامه یافت و به تبع آن از سال ۱۳۷۴ ، سه برنامه دیگر نیز تهیه و تنظیم گردید که عبارتند از :
- برنامه پنچ ساله اول توسعه اقتصادی ، اجتماعی و فرهنگی ( ۱۳۷۲ ۱۳۶۸)
- برنامه پنج ساله دوم توسعه اقتصادی ، اجتماعی و( فرهنگی ) ۱۳۷۸ ۱۳۷۴
- برنامه پنج ساله سوم توسعه اقتصادی ، اجتماعی و فرهنگی ( ۱۳۸۳ ۱۳۷۹)
برنامه پنج ساله چهارم توسعه اقتصادی ، اجتماعی وفرهنگی)۱۳۸۸- ۱۳۸۴ (
الف- محیط زیست،برنامه ریزی و توسعه پایدار
۱- محیط زیست^[۷۰]
اگر چه محیط زیست دارای قدمتی بس طولانی است ، امّا توجه به مفهوم و کاربرد علمی آن محدود به چند دهه اخیر می باشد، به طوری که این واژه از دهه ۱۹۶۰ میلادی که همزمان با افزایش آلودگی ها و تخریب منابع طبیعی بوده، رایج و معمول گشت. حال این پرسش مطرح می گردد که:
محیط زیست چیست؟
و چه عواملی را در بر می گیرد؟
رنه ماهو^[۷۱] محیط زیست را این گونه تعریف می کند «محیط زیست همه چیز یا تقریباً همه چیز را در بر می گیرد، هم انسان، هم طبیعت و هم روابط بین این دو را شامل میشود وبر کلیه فعالیتهای بشر تاثیردارد و مناً از آنها متاثر می شود»
لازم به ذکر است که، در قوانین و مقررات جاری کشور هیچ تعریفی از واژه محیط زیست به عمل نیامده، ولی حقوقدانان در متون حقوقی در برخی از موارد با استنباط از عباراتی که در قانون بکار رفته است، تعاریفی را مد نظر داشته اند، کما اینکه تلقی یکی از حقوقدانان محیط زیست با توجه به احکامی که در قوانین ومقررات به چشم می خورد. چنین بیان کرده است: محیط زیست عبارتست از یک ساختار منسجم و سازگاری که در آن همه عوامل و شرایط محیطی در یک ارتباط متقابل با یکدیگر قرار دارند.
۲ - توسعه و مسائل زیست محیطی
بحرانها و مشکلات موجود در محیط زیست زائیده تمدن بشری است. انسان به دلیل قدرت خلاقیت و همچنین فکر و اندیشه خود توانسته بر طبیعت فائق آمده و از آن بهره برداری نماید، امّا به دلیل محدود بودن اطلاعات و آگاهی ها و عدم شناخت پیچیدگی و روابط متقابل طبیعی لطماتی،بر محیط زیست وارد آمده است، به نحوی که با پیشرفت علم و تکنولوژی بر میزان آلودگیها وتخریب منابع نیز افزوده شده است.^[۷۲] جایگاه محیط زیست در برنامه ریزی توسعه کشورها در گذشته به دلیل آنکه برنامه ریزی توسعه ای کشورها غالباً در دست اقتصاد دانان بوده، لذا آنان توسعه را فقط در رشد اقتصادی و بالا بردن تولید ناخالص ملی^[۷۳]((GNP می دانستند واز همین رو، به مسائل زیست محیطی، فرهنگی و اجتماعی در برنامه های توسعه در گذشته کمتر توجه شده است، امّا به تدریج با آشکارشدن ضعف تفکر آنان و پیدایش مشکلات و مسائل زیست محیطی، گرایش به امر محیط زیست در برنامه های توسعه کشورها جدی گرفته شد، به طوری که از مهمترین اقدامات صورت گرفته در سطح بین المللی می توان از کنفرانس سازمان ملل متحد درباره محیط زیست وتوسعه ( ۱۹۹۲ ، ریودوژانیرو )نام برد که از مهمترین اهداف آن جهت دهی به برنامه های توسعه در راستای اهداف توسعه پایدار ^[۷۴]و با توجه به حفاظت از منابع طبیعی و محیط زیست است.
۳ - محیط زیست برنامه ای
از زمانی که مشکلات زیست محیطی درکشورهای صنعتی ظاهر گشت، کشورها نیاز به حفظ و حراست از محیط زیست و منابع طبیعی را دریافتند که شروع این جریان به اوایل دهه ۱۹۶۰ باز می گردد.
تجلی بارز آن را می توان در کنفرانس استکهلم در ژوئن سال ۱۹۷۲ شاهد بود، چنانچه در این کنفرانس برای اولین بار توجه به محیط زیست برنامه ای مورد امعاء نظر قرار گرفت و شالوده و اساس برنامه ریزی در جهت حفظ و حراست ازمحیط زیست و منابع طبیعی به صورت مستقیم ریخته شد و در اصول چهارم، هشتم و پانزدهم بیانیه کنفرانس مذکوربه صورت غیر مستقیم، ضرورت و اهمیت برنامه ریزی درجهت حفاظت از منابع طبیعی، حفاظت حیات وحش وزیستگاه آن ، توسعه اقتصادی ، اجتماعی، دستیابی به مدیریت منطقی تر منابع و بهبود محیط زیست مورد تاکید قرار گرفت. به تبع این کنفرانس، برنامه محیط زیست ملل متحدرا می توان نام برد که در دسامبر همان سال به (UNEP) تصویب مجمع عمومی سازمان ملل متحد رسید، که یکی از ارکان برنامه فوق، پشتیبانی مالی فعالیت ها و برنامه های زیست محیطی است. با مشخص شدن جایگاه و نقش محیط زیست در برنامه ها و لزوم برنامه ریزی در زمینه حفظ و حراست از محیط زیست و منابع طبیعی، این بخش درکنفرانس ریو در سال ۱۹۹۲ اهمیت دو چندانی یافت، به طوری که در اصول یازده ودوازده اعلامیه کنفرانس و نیز در دستور کار ۲۱ که اساساً یک راهبرد برنامه ای برای توسعه در قرن ۲۱ می باشد، جلوه گر شد.
دستور کار ۲۱ ، نمونه بارزی از یک برنامه ریزی زیست محیطی جهانی است که در ۴۰ فصل بیان شده است که خود می تواند به عنوان یک راهکار عملی در تهیه تدوین برنامه های زیست محیطی قرار گیرد .
جایگاه محیط زیست در سند چشم انداز توسعه کشور در افق ۲۰ ساله مبتنی بر توسعه پایدار ملی با رویکرد جهانی اتخاذ ره یافتی استراتژیک نسبت به تعیین اولویت ها و جهت گیری های اساسی آینده کشور در متن تحولات بین المللی منطقه ای تنها نمی تواند به برنامه ها و سیاستگذاری های کوتاه مدت و میان مدت بسنده کند وناگزیر باید برنامه های بلند مدت، ارائه دورنماها و تحلیل چشم اندازهایی با افق با هدف گذاری و سمت گیری های روشن (Vision) دور دست و مشخص متکی باشد، چرا که برنامه ریزیهای بلند مدت با تجسم بخشیدن به مبانی اقتصادی اجتماعی فرهنگی زیست محیطی جامعه آرمانی آینده، زمینه شکل گیری تحولات و اصلاحات و بازآرایی اقتصاد ملی وچارچوب های طراحی و اجرای برنامه های میان مدت و کوتاه مدت را فراهم می آورد.^[۷۵]
ب- دستاوردها
۱- بررسی مفاد زیست محیطی برنامه های توسعه ای پس ازانقلاب
۲- برنامه اول توسعه اقتصادی اجتماعی و فرهنگی ( ۱۳۷۲- ۱۳۶۸)
این برنامه در تاریخ۱۱/۱۱/ ۱۳۶۸ به تصویب مجلس شورای اسلامی و هم چنین شورای نگهبان رسید. علیرغم تخریب بخش وسیعی از مناطق طبیعی جنوب و غرب کشور و هم چنین بهره برداری از منابع طبیعی، به جهت جنگ تحمیلی و نیاز مبرم در آن برهه از زمان، متاًسفانه، در برنامه اول توسعه (پس از جنگ به تصویب رسید ) محیط زیست به جایگاه و اهمیتی که بایستی در برنامه های توسعه برخوردار باشد، دست نیافت، به نحوی که حتی در هدف ها و سیاست های کلی برنامه اول به مقوله محیط زیست و منابع طبیعی توجه نشد و تنها در خط مشی های برنامه آنهم به جهت نیل به دیگر اهداف تا حدودی و به صورت کلی حفاظت محیط زیست مورد توجه قرار گرفت قانون برنامه اول مشتمل بریک ماده واحده و پنجاه و دو تبصره قانونی می باشد، که در این میان، تنها تبصره ۱۳ به صورت مستقیم به امر حفاظت از محیط زیست می پردازد.
۳- طبق تبصره هشتاد و سه
به منظور جلوگیری و رفع آلودگی منابع آب توسط فاضلابهای صنعتی، صنایع وکارخانجات واقع در شهرها و شهرک های صنعتی موظفند، نسبت به ایجاد بهره برداری شبکه های جمع آوری و انتقال وتاسیسات تصفیه فاضلاب صنعتی براساس استانداردهای سازمان حفاظت محیط زیست و با مشارکت و یا نظارت شرکت های آب و فاضلاب استانها اقدام نمایند.
۴- برنامه سوم توسعه اقتصادی ، اجتماعی و فرهنگی۱۳۸۳ - ۱۳۷۹
با نزدیک شدن به سالهای پایانی برنامه دوم فعالیت های مربوط به آماده سازی مقدمات تدوین برنامه سوم توسعه از اواخر سال ۱۳۷۶ آغاز شد و درتاریخ۱۷/۱۱/۱۳۷۹ به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید. علاوه بر تفاوتهایی که درساختار و نظام برنامه ریزی برنامه سوم با دو برنامه گذشته است، نوع رویکرد جدید به برنامه در شکل آن نیز انعکاس یافته است و به جای آنکه برنامه به شکل ماده واحده و تعدادی تبصره تنظیم شود، برای اولین بار، برنامه سوم، به صورت مجموعه ای از مواد قانونی ^[۷۶]عرضه شده است که در قالب فصول مختلف به مهمترین مسائل اداره کشور در پنج سال پیش رو پرداخته است^[۷۷].
فصل دوازدهم برنامه سوم توسعه تحت عنوان «سیاست های زیست محیطی شامل دو ماده است» که،در حوزه فعالیت های فرابخشی به مسئله محیط زیست می پردازند.
١- ماده یک حکم کلی است در مورد موضوعی، در صورتی که تبصره بخشی از ماده است که در عین داشتن استقلال به منظور توضیح قسمتی ازماده، محدود نمودن و یا ارائه حکم خاص پیش بینی می شود.
تحقق بخش قابل توجهی از رهنمودهای کلی زیست محیطی د رگروه رویکرد، سیاستها، طرح ها و پروژه های دستگاه های ذیربطی است که فعالیت آنها بر محیط زیست ومنابع طبیعی اثر مهمی دارد، لذا به این منظور، مواد هفده (بندالف)، شصت و یک ( بند ب) قسمت یک، هشتاد و پنج (بند ج)قسمت یک، ماده یکصد و چهارده (بند ب)، ماده یکصد و بیست و یک(بند الف)، ماده یک صد و سی وچهار و ماده یکصد و هفتاد و سه به ترتیب به موارد ذیل اشاره می نمایند:
الف- توجه به اقدامات زیست محیطی توسط متقاضیان خصوصی دریافت سهام ومدیریت شرکت های دولتی.
ب- مبادله موافقت نامه طرح های عمرانی انتفاعی و غیرانتفاعی جدید صرفاً پس از طی مراحل مختلفی صورت می گیرد که اولین مرحله آن توجه به انجام مطالعات مبنی بر توجیه فنی، اقتصادی و زیست محیطی است.
ج- رعایت شرایط زیست محیطی در اجرای پروژه ها و طرح ها.
ح- حفاظت از ذخایر ژنتیکی ( گیاهی و جانوری) و محیط زیست به منظور جلوگیری از صدور به دیگر کشورها.
خ- تهیه و تدوین معیارها و مشخصات فنی مصرف انرژی به منظور کاهش در مصرف انرژی و آلودگی ها.
د- توجه به منابع آبی ونیز جمع آوری تصفیه و دفع بهداشتی پساب ها.
ذ- تهیه طرح جامع استقرار مراکز نظامی در خارج از شهرها با توجه به میزان و نوع تخریب محیط زیست. اینک بطور مختصر به بررسی مواد ۱۰۴ قانون برنامه سوم می پردازیم.
۵- ماده یکصد و چهار
الف- در ابتدای بند الف ماده یکصدو چهار که در راستای حفظ محیط زیست (اصل ۴۵ ) قانون اساسی و تاکید برحفاظت و حراست از منابع طبیعی و بهره برداری از آن تدوین شده است، اشاره دارد بر طرحهایی چون « تعادل» ، « خروج دام از جنگل »و تامین علوفه …، دام و سوخت جنگل نشینان و… ولی متأسفانه به نحوی تدوین شده که اساساً به صورت خنثی و بی اثر جلوه گرمی شود. این بند نیز همچون تبصره های ۸۱ و ۸۲ برنامه دوم توسعه نتوانست چندان در رسیدن به اهداف مورد نظرموفق شود، چرا که جلوگیری از بهره برداری بیش از توان منابع و محدود نمودن فعالیت های اقتصادی و صنعتی درمحدوده این منابع، از حداقل اقدامات ضروری در این زمینه است.
ب- بند ب ماده ۱۰۴ قانون برنامه سوم توسعه با هدف گسترش مشارکت های مردمی و اعطای امور به مردم (یکی از اهداف کلی برنامه سوم ) در امر حفاظت از محیط زیست و منابع طبیعی پیش بینی شد. اگر چه این بند راظاهراً می توان در جهت اعطای اموربه مردم و مشارکت دادن آنها در فرایند حفاظت از محیط زیست و منابع طبیعی و تقویت و پشتیبانی از سازمانهای غیر دولتی حامی محیط زیست بسیار مهم و مفید دانست امّا، به سبب عدم ضمانت اجرا هیچگونه توفیقی نداشته است.