به همین خاطر نظام بودجه ریزی در امریکا را مورد ارزیابی قرار می دهیم .
۲-۱-۵-۱) نظام بودجه ریزی بر مبنای هدف در امریکا:
این نظام یک روش مدیریتی رایج در بخش خصوصی بود که در دوره اول ریاست جمهوری نیکسون در وزارتخانه های بهداشت و درمان ، آموزش و پرورش و رفاه اجرا شده بود . این نظام به دنبال آن بود که هدف گذاری را متمرکز کند و در عین حال به مدیران اجازه دهد تا نحوه دستیابی به اهداف را خود تعیین کنند.این نظام در پیگیری پیشرفت اهدافی که قبلاً مدیران و کارکنان روی آنها توافق کرده بودند تأکید می نمود. بطور رسمی مدیریت بر مبنای هدف در ۱۸ آوریل سال ۱۹۷۳ با بخشنامه نیکسون رئیس جمهور آمریکا به ۲۱ دستگاه اجرایی که ۹۵% بودجه و کارکنان دولت را شامل می شد ، کار خود را آغاز کرد مقرر شد کلیه دستگاه های اجرایی ۱۰ تا ۱۵ عنوان از مهمترین اهدافی که باید در سال آینده محقق شود را پیشنهاد کنند که به این اهداف ، اهداف رئیس جمهوری اطلاق می شد .هدف این کار شناسایی ۱۰۰ هدف ریاست جمهوری بود . اداره مدیریت و بودجه تأکید داشت که این نظام باید با حداقل بوروکراسی ، حجم مستندات و کاغذ بازی اجرا شود .موضوعات اصلی مورد بحث در جلسات شامل پیشرفت دستگاه ها در دستیابی به اهداف ، مشکلاتی که توجه مدیریت ارشد را می طلبید و بررسی هرگونه تغییر در اهداف بود . برخی از الزامات اداره مدیریت و بودجه با هدف تسهیل پذیرش نظام جدید از سوی دستگاه های اجرایی حذف شدند . این اداره دستورالعملهایی را با هدف کمک به دستگاه های اجرایی در تهیه اهداف رئیس جمهوری ابلاغ کرد . برای این کار دستگاه های اجرایی باید مواردی همچون اهمیت اهداف ، قابل ارزیابی (اندازه گیری ) بودن ، قابل دستیابی بودن طی یک سال و بدون نیاز به تخصیص منابع بیشتر را درنظر می گرفتند . دستگاه های اجرایی باید بدون دخالت اداره مدیریت و بودجه این اهداف را تعیین و برنامه هایی با شاخصهای مشخص برای رسیدن به این اهداف طراحی می کردند . کلیه اهداف باید به واحدهای سازمانی که در قبال دستیابی به این اهداف پاسخگو هستند متصل می شدند . در سال اول هیچ ارتباط آشکاری میان نظام بودجه ریزی بر مبنای هدف و فرایند بودجه ریزی برقرار نشد .علی رغم اینکه تا پایان سال اول ۲۰ دستگاه از ۲۱ دستگاه اجرایی اهداف رئیس جمهور را شناسایی و ۱۸ دستگاه سیستمهای بررسی پیشرفت را مستقر ساختند بسیاری از گامهای مهم دیگر دست نیافته باقی ماند .در دومین سال اجرا برای تأکید و تقویت مجدد این نظام مقرر گردید که اهداف با بودجه دستگاه های اجرایی مرتبط شوند . در ژوئن ۱۹۷۴ اداره مدیریت و بودجه از ۲۱ دستگاه اجرایی خواست تا اهداف انتخاب شده را در نامه هایی که به پیوست آن در خواستهای بودجه ای خود را به اداره ارسال می کردند معین نمایند .این اهداف باید بطور مفصل در توجیهات بودجه ای دستگاه ها مورد بحث و بررسی قرار می گرفت .دستگاه های اجرایی باید آمادگی ارائه برآورد هزینه ها و زمان بندی مقدماتی تحقق شاخصها را حسب درخواست اداره مدیریت و بودجه ، دارا می بودند . اما دستگاه های اجرایی ملزم به ارائه برنامه های عملیاتی خود نبودند .
در آگوست ۱۹۷۴ نیکسون از مقام ریاست جمهوری امریکا استعفا کرد . استعفای نیکسون ، نظام مدیریت بر مبنای هدف را متأثر ساخت .با این وجود این نظام به دلیل انفصال و جدایی آن با فرآیندهای موجود در تهیه و تنظیم بودجه و نیز مشکلات موجود در شناسایی و ارزیابی اهداف صدمه دید .درخواست رئیس جمهور مبنی بر اینکه دستگاه های اجرایی بر نتایج تمرکز کنند و نتایج را به گونه ای قابل اندازه گیری بیان کنند ، باعث ساده ترشدن ارزیابی عملکرد نگردید .
هنگامیکه برای اولین بار دستگاه های اجرایی اهداف خود را به اداره مدیریت و بودجه ارسال کردند اهداف اغلب مبهم بیان می شدند و به راحتی قابل اندازه گیری نبودند . مانند « جلوگیری از وقوع جرم در جامعه» یا « ارتقای جایگاه تجارت دریایی به بالاترین جایگاه در رقابت جهانی» برخی از اهداف نیز ظرف مدت یکسال قابل دستیابی نبودند مانند « کشف راهی برای درمان سرطان » برخی مقامات اداره مدیریت و بودجه و مسئولان اجرایی دریافتند که این نظام فرآیندی با ارزش برای مدیریت داخلی دستگاه های اجرایی است که به شفاف سازی اهداف و فعالیتهای مربوط کمک می کند .
مفاهیم بنیادین این نظام یعنی بحث و مذاکره در مورد اهداف و پاسخگو ساختن زیردستان در مورد دستیابی به آنها تا حدودی در فرآیندهای مدیریت دولت باقی مانده است . (نجارصراف،۱۳۸۴،۴۰)
۲-۱-۶) نظام بودجه ریزی بر مبنای صفر:
در بودجه ریزی برمبنای صفر هدف این نیست که تمام عملیات از نو مورد بررسی قرار گیرد بلکه معیار عملکرد سال قبل و میزان جذب اعتبارات سال گذشته را منسوخ می شمارد. کنترل هزینه های عمومی به واحدهای تصمیم گیری واگذار می شود و حرکت بودجه نویسی از پایین ترین سطح هرم حرکت و در هریک از رده های تصمیم گیری مورد بازنگری بودجه نویسی و تعدیل قرار می گیرد. (محمدطاهری،۱۳۸۹، ۲۱)
بودجه ریزی برمبنای صفر روش خاصی در بودجه بندی و برآورد هزینه نیست بلکه مکانیزمی در نحوه تعیین اولویتهاست. در این بودجه بندی برنامه و فعالیتهایی که از نظر کارآیی و اثربخشی در درجات پایین تر قرار گرفته باشند در صورت لزوم حذف شده و از محل صرفه جویی های حاصل از آن فعالیتهای مهمتر توسعه می یابند. در این نظام دستگاه های اجرایی باید بر اساس نتایج برنامه ها که در سطوح بودجه ای جایگزین قابل دستیابی هستند برای خود اولویتهایی تعیین کنند که اعتبار مورد نیاز برای یکی از آنها باید کمتر از اعتبار بودجه فعلی سازمان باشد.(نجارصراف،۱۳۸۷، ۴۲)
در این روش ، بودجه ریزی تأکیدش بر رعایت تناسب حجم عملیات دستگاه ها و موسسات دولتی با وظایف محول شده به آنها می باشد .در بودجه ریزی بر مبنای صفر هدف این است که تمام اعتبارات را از نو مورد بررسی و بازنگری قرار داده و معیار عملکرد سال قبل و میزان جذب اعتبارات سال گذشته را منسوخ می کند .چون در بیشتر بودجه ها ، بودجه سال یا سالهای قبل مبنا قرار می گیرد از این رو بودجه به تداوم گرایش پیدا می کند و تهیه کنندگان بودجه هزینه های پیشنهادی در بودجه سال آینده را براساس ارقام بودجه ای سال پیش توجیه و از آن دفاع می کنند .این کار موجب می شود که تغییرات برونی و عوامل محیطی و یا سازمانی در نظر گرفته نشده و پیش بینی ها دور از واقعیت شود . بودجه ریزی بر مبنای صفر این مشکل را برطرف می کند .در این روش هزینه ها به جای اینکه بر مبنای سطح سال پیش و با روند افزایش یا کاهش محاسبه و برآورد شوند از صفر شروع شده و برای هر ریال که مصرف می شود باید دلایل منطقی ارائه و توجیه شود. .(نجارصراف، ۱۳۸۴، ۱۷۵)
۲-۱-۷) مزایای بودجه ریزی بر مبنای صفر در مقایسه با بودجه ریزی سنتی :
-
- این بودجه درباره اینکه آیا فعالیتها باید ادامه یابند یا متوقف شوند توجیه بیشتری دارد .
-
- اشتراک مساعی تمام کسانی را که با بودجه ارتباط دارند مجاز می داند
-
- از آنجا که هر یک از شقوق مختلف بطور کمی محاسبه می شوند ، معیارهای لازم برای مقایسه وجود دارند .
-
- فعالیتهایی که اولویت پایین دارند با اطمینان خاطر حذف می شوند .
در مجموع مزیت هایی برای بودجه ریزی بر مبنای صفر وجود دارد . در برنامه هایی که رسالتهای عملیاتی ویژه دارند مانند بزرگراهها ، امور هنری و سایر موارد مشابه این روش می تواند برای تحلیلگران برنامه وتصمیم گیرندگان کارساز باشد . بودجه ریزی برمبنای صفر در بخش عمومی تنها بصورت تعدیل یافته وجود داردو معمولا به صورت بسته های تصمیم است که مدیران را ملزم می سازد فعالیتها یا برنامه های بودجه ای مجزا(درسطح تعدیل یلفته نسبت به سال قبل) ارائه دهند که در بودجه ابتدای سال ذکر شده است.
بطور کلی بودجه ریزی بر مبنای صفراز مدیران می خواهد تا بودجه خود را مثلابه ۷۰تا ۸۵% بودجه سال قبل کاهش دهند و آنگاه درخواستهای موردنظر خود را به آن بیفزایند.
این رویکردمعمولا بودجه ریزی صفر تعدیل یافته نامیده می شود.اگر چه این رویکرد مدیران را تشویق می کند تا برخی برنامه های موجود را در رقابت با برنامه های جدید قرار دهند،ولی آنها را از تنش شدید ناشی از توجیه همه برنامه ها از نقطه صفر رها می کند.( پناهی،۱۳۸۹، ۴۶)
معایب بودجه ریزی بر مبنای صفر :
بودجه ریزی بر مبنای صفر مستلزم صرف وقت و هزینه زیاد است و گاهی ممکن است بجای ارائه اندیشه های نو صرفاً به عنوان عامل بازدارنده ای در مصرف هزینه ها عمل کند که از معایب این روش محسوب می شود . (حسن الماسی،۱۳۸۷، ۱۷۸)
۲-۱-۸) نظام بودجه ریزی بر مبنای صفر در آمریکا:
نظام بودجه ریزی بر مبنای صفر فرآیندی برای تهیه و تنظیم بودجه دولت بود که در سال ۱۹۷۷ توسط کارتر رئیس جمهور آمریکا به اجرا درآمد . تمرکز اصلی این نظام بهینه سازی دستاوردهایی بود که در سطوح بودجه ای جایگزین قابل دستیابی بود .در این نظام دستگاه های اجرایی باید براساس نتایج برنامه ها که در سطوح بودجه ای جایگزین قابل دستیابی هستند برای خود اولویتهایی تعیین کنند که اعتبار مورد نیاز برای یکی از آنها باید کمتر از اعتبار بودجه قبلی باشد. این نظام که در بخش خصوصی و چند دولت ایالتی و محلی بکار رفته بود از بعد نظری پیشنهادهای هزینه ای را برای رقابت در دریافت بودجه در یک پایه برابر که از صفر آغاز می شد ایجاب می کند .
این نظام تمامی فعالیتها را به همراه فعالیتهای جایگزین و هزینه های لازم برای دستیابی به اهداف و برنامه های مطلوب بصورت جامع شناسایی و ارزیابی می کرد . این روش به پایین تر از سطح پایه (سطح صفر) پرداخت و میزان کارآیی و اثربخشی فعالیتهای مورد عمل را ارزیابی و مقتضیات یک برنامه را با مقتضیات برنامه های دیگر که ممکن است دارای اولویت بالاتری باشند مقایسه می کرد .به علاوه این نظام مشارکت هرچه بیشتر مدیران برنامه ها در بودجه ریزی را راهی برای شناسایی کارآیی های جدید و اعمال تحلیل های بهتر بر روی تصمیم گیری های بودجه ای می داند . (نجارصراف، ۱۳۸۴، ۴۷-۴۵)
در راستای تأکید این نظام بر ارتباط نزدیک بین فرایند برنامه ریزی و بودجه ریزی ، این دو فرایند در دولت فدرال باید همزمان و طی تنها یک فرایند انجام می شد .در امریکا وظیفه برنامه ریزی و بودجه ریزی بعهده اداره مدیریت و بودجه بود .اداره مدیریت و بودجه برخلاف نظام های بودجه ریزی برنامه ای و مدیریت بر مبنای هدف برای اجرای نظام بودجه ریزی بر مبنای صفر از گروه خاصی از کارمندان دستگاه ها استفاده نکرد و از تهیه کنندگان بودجه و مدیران دولت خواست تا این نظام جدید را اجرا کنند .
این نظام در محتوای بودجه که به کمیسیون های تخصیص اعتبارات با بررسی و تصویب بودجه در مجلس تسلیم می شد تأثیری نمی گذاشت و در قالب بودجه دولت تغییری ایجاد نمی کرد .دستگاه ها باید واحدهای تصمیمی خود را که تقاضاهای بودجه ای برای آنها تهیه و تنظیم می شوند معین می ساختند.
نتیجه فرایند بودجه ریزی بر مبنای صفر توجیهاتی برای اولویت بندی و اعتبارات بودجه ای دستگاه های اجرایی بود که این اولویتها تنها باید به اداره مدیریت و بودجه و نه به مجلس تسلیم می شد. به رغم مشکلات اجرایی و مدت زمان نسبتاً کوتاهی که در آن الزاماً باید کلیه عناصر اجرایی نظام بودجه ریزی بر مبنای صفر اجرا می شد ، این نظام در سطح دولت نتایج مثبت چشمگیری دربرداشت .برخی از افرادی که در فرایند بودجه ریزی مشارکت داشته و همچنین برخی از ناظران به دلیل لحاظ راه حل های جایگزین کارآمدیهای برنامه ای خاصی را به این نظام نسبت می دهند . (نجارصراف، ،۱۳۸۴، ۵۵)
۲-۱-۹) بودجه ریزی افزایشی:
بودجه ریزی افزایشی که به بودجه ریزی خطی یا بودجه ریزی کد موضوعی نیزمعروف است این امکان را فراهم می کند تا بتوان تنها با افزایش ناچیز نسبت به آنچه در سال گذشته وجود داشته است بودجه سال آینده خود را آماده کرد و نیازی به اهداف برنامه ای روشن یا تعیین شاخصی برای سنجش اثربخشی وکارآیی به منظور اجرای موفقیت آمیز بودجه ریزی نیست. تنها از بودجه پایه موجود آغاز می کنیم و هر سال بر مبنای سهم عادلانه به کاهش یا افزایش ناچیزی می پردازیم نیازی به آگاهی از ارتباط برنامه ای هر ردیف بودجه ای و نقش هریک از این اقلام در نیل به اهداف کلی برنامه و رسالت سازمان نیست . در این روش برای هریک از گروه های اصلی هزینه ها از قبیل هزینه های پرسنلی ، مواد و هزینه های سرمایه ای ردیفی در نظر گرفته می شود و هریک از این گروه ها به ردیف های فرعی دیگری تقسیم می شوند.
سازمانها و دستگاه های اجرایی می توانند تصمیم بگیرند که هر کسی و در هر سطحی از سازمان از چه اختیاراتی برای انتقال اعتبار از یک ردیف فرعی به ردیف فرعی دیگر برخوردار است .
بوردجه ریزی افزایش یا خطی نخستین بار در اوایل سده ی بیستم به عنوان بخشی از اصلاحات بودجه ای برای کاهش فساد مالیاتی معرفی گردید.دراین روش با ایجاد ردیفهای بودجه ای تفصیلی برای گروه های ویژه یا حتی اقلام سرانه ی هزینه ها ، راحت تر می توان منابع مالی را از زمان تخصیص توسط مجلس تا هزینه کرد آن توسط سازمان یا دستگاه اجرایی پیگیری کرد.بودجه ریزی افزایشی به دلیل اهمیتی که در افزایش پاسخگویی مالی دارد به ماندگارترین و رایج ترین شیوه ی بودجه ریزی در بخش عمومی تبدیل شده است .این شیوه تقریبا یا بر سایر شیوه های بودجه ریزی تحمیل می شود یا به همراه آنها به کار می رود.
این کار در بسیاری از موارد تنشهای آشکاری را ایجاد می کند جون هدف و اطلاعات تخصصی که برای اجرای بودجه ریزی افزایشی ضروری است با آنچه برای بودجه ریزی برنامه ای ، عملیاتی یا برمبنای صفر لازم است تفاوت دارد. (پناهی،۱۳۸۹، ۳۹)
۲-۱-۱۰) مزایا و معایب بودجه ریزی افزایشی:
برای اجرای موفقیت آمیز بودجه ریزی افزایشی مهارتهای برنامه ای یا مدیریتی چندانی برای یک اداره لازم نیست . در واقع مزیت صلی این شیوه نیز همین است .بطور مثال برای آنکه بودجه خرید کاغذ برای یک اداره را تنظیم کنید نیازی نیست بدانید که از کاغذ چه استفاده ای می شود.اگر در سال قبل از هزار بسته کاغذ استفاده کرده اید و حجم کار شما تغییر چندانی نکرده است می توانید فرض کنید که در بودجه سال آینده با احتساب تورم به چه میزان پول برای خرید هزار بسته کاغذ نیاز دارید.
این نشان می دهد احتمالا در سال آینده نیز با تغییراتی جزئی تکرار می شود .آنگاه می توانید وقت و انرژی محدود خود را بر تحلیل و برنامه ریزی این تغییرات جزئی متمرکز کنید. این کار پیچیدگی را کاهش و اجازه می دهد که بدون صرف ساعتها وقت برای تحلیل و بررسی صدها برگ اطلاعات برنامه ریزی و صرف ساعتها جلسه با کارشناسان برای بازنگری در هر چیزی که انجام می شود، بتوان بودجه را تدوین کرد.
هرگاه از مدیران و کارمندان بخواهند که آنچه را هم اکنون اجرا می شود بازنگریی کنند معمولا موضع تدافعی اتخاذ می کنند. هنگامی که این بازنگری مبنای اولویت بندی برای تامین منابع مالی نیز باشد، تعارضات درون سازمانی وبرون سازمانی افزایش می یابند. (پناهی،۱۳۸۹، ۴۰)
در بودجه ریزی افزایشی، وقتی درخواستها از منابع موجود بیشتر باشد، با کاهش بودجه بخش های مختلف که با فرمولهایی همچون سهم عادلانه انجام می شود می توان بودجه ی متوازن را تنظیم کرد و با تغییر مسیر از بررسی برنامه ها به روی منبع یابی و فاصه گرفتن از برنامه ها و فعالیت ها ، تعادل نسبی در بودحه برقرار می شود و این تعادل نسبی تاثیر کاهش بودجه بر خدمات را در پرده ابهام باقی می گذارد و بدین ترتیب تعارض در فرایند بودجه ریزی نیز کاهش می یابد و مزیت فوق در بودجه ریزی افزایشی، در حقیقت جزو نقاط ضعف اصلی آن است .
چون بودجه ریزی افزایشی می تواند بدون ارتباط با اهداف یا نتایج هزینه ها انجام شود، مسائلی همچون اثر بخشی ، کارایی و اولیت های آینده به فراموشی سپرده می شود.
۲-۲) بودجه ریزی عملیاتی:
۲-۲-۱)تعریف بودجه ریزی عملیاتی:
بودجه عملیاتی عبارتست از برنامه ریزی سالیانه به همراه بودجه سالانه که رابطه میان وجوه تخصیص یافته به هر برنامه با نتایج بدست آمده از اجرای آن برنامه را نشان می دهد. این بدان معنی است که میزان مشخصی از مخارج انجام شده در هر برنامه باید مجموعه معینی از اهداف را تامین نماید.(فرزیب،۱۳۷۹، ۴۳۰)
بودجه ریزی عملیاتی یا بودجه بر حسب عملیات عبارتست ازبودجه ای که بر اساس وظایف عملیات و پروژه هایی که سازمانهای دولتی ،تصدی اجرای آن را به عهده دارند تنظیم می شود. در تنظیم بودجه عملیاتی به جای توجه به ملزومات و وسایل اجرای فعالیتها به خود فعالیتها و مخارج آن توجه می شود.(مک گیل،۲۰۰۷)
بودجه ریزی عملیاتی به دنبال ایجاد پیوند میان شاخصهای عملکرد مشخص و قابل سنجش و تخصیص منابع است. چنین پیوندهایی اغلب ضعیف هستند ولی می توانند تصمیم گیری بودجه ای را تسهیل و نظارت بر نتایج و دستاوردهای مرتبط را افزایش دهند.(پناهی،۱۳۸۴، ۱۲)
۲-۲-۲) تعریف بودجه ریزی عملیاتی از دیدگاه کمیسیون هوور :
« در مقوله بودجه ریزی عملیاتی تمرکز بر وظایف یا فعالیتها است یعنی بر تحقق اهداف به جای اینکه بر فهرست کارکنان دولت یا مجوزهای خرید متمرکز شود .این روش بودجه ریزی وظایف مجلس و جهت گیری دولت را بر دامنه و بزرگی فعالیتهای مختلف دولت متمرکز می کند . این روش ، دستاوردها و هزینه ها را به صورت شفاف به اطلاع مجلس و عموم مردم می رساند. »
کمیسیون توصیه کرد که توجه باید از ورودیهای دولت ( اقلام هزینه ها و فهرست کارکنان دولت ) به خروجی های دولت ( دستاورها ، فعالیتها و هزینه های مرتبط با آنها ) معطوف شود . (نجارصراف،۱۳۸۴، ۱۴)
نظام حقوق و دستمزد ، نظام ارزیابی و بررسی پیشرفت برنامه ها ، نظام ارزیابی عملکرد مدیران ، ساختار حسابداری مدیریت ، نحوه تهیه اجرا و کنترل بودجه ، قانون محاسبات عمومی کشور ، قانون تجارت ، قانون کار و نظایر آن بعنوان عامل تأثیرگذار بر نظام بودجه مورد بررسی و بازنگری قرار می گیرند .
۲-۲-۳) انواع بودجه ریزی عملیاتی :
